Exposé: Le système de westminster

HugoB Mar 11 Oct - 19:58

BASTIANELLI H., SIGAUD C.

Le système de Westminster

Globalement, le prof nous a surtout reproché le plan et le fait de ne pas avoir assez comparé selon lui le système avec celui des Etats-Unis (je trouve qu'il a été assez sévère d'ailleurs). Mais pour ce qui est du contenu vous pouvez y aller sans soucis.

Si le système de Westminster tire son nom du palais où siège le Parlement britannique, c’est bien parce que ce système politique se définit par une primauté du pouvoir législatif sur les autres. Le pouvoir exécutif réellement attribué au cabinet des ministres sous la direction du Premier Ministre émane en effet directement de la majorité au Parlement. Comment se fait-il qu’un système qui dans son pays d’origine, le Royaume-Uni, n’a même pas de constitution au sens formel du terme et où l’exécutif aurait un pouvoir rabaissé par celui du législatif dure depuis plusieurs siècle et est même parvenu à s’implanter dans plusieurs pays ? En d’autres termes, quelles sont les forces qui permettent à ce système, en apparence bancal, d’être en réalité solide malgré une séparation des pouvoirs très souple (contrairement aux Etats-Unis, le modèle opposé) ? Dans une première partie, nous étudierons les fondements des institutions en place dans la plupart des pays utilisant ce système et leur fonctionnement, puis, dans une deuxième partie, nous allons voir comment ces institutions à travers des pratiques et des réformes plus ou moins implicite, ont pu durer et même s’exporter pour fonctionner dans d’autres pays.

I)La stabilité du système de Westminster est d’abord due à ses institutions solides, organisées autour des trois pouvoirs définis par Montesquieu : le Législatif, l’Exécutif et le Judiciaire.

a)Le pouvoir législatif : Le Parlement est l‘organe prééminent de ce système. Il est généralement bicaméral, avec une chambre basse et une chambre haute. Respectivement, au Royaume-Uni, on les appelle Chambre des Communes et Chambre des Lords.
La Chambre des Communes est le reflet de l’opinion publique, puisque ses membres sont élus au suffrage universel direct. Les séances de cette chambre sont quotidiennes et commencent par le ‘Question time,’ où le gouvernement répond aux questions des députés pour soutenir sa politique. Les votes à la suite des débats se font par couloir. La chambre basse contrôle donc le travail du gouvernement, ainsi que ses dépenses budgétaires (c’est le rôle du Solicitor) et élabore les lois par, au Royaume-Uni, les Acts of Parliament. Les membres du gouvernement sont nommés parmi les députés de cette chambre : la séparation entre Législatif et Exécutif est donc très souple.
La Chambre des Lords, elle, est nommée par la Couronne. Elle se caractérise par son absentéisme récurrent, car la plupart des lords ne s’intéressent pas à la politique. Le lord chancelier, élu par le souverain à la tête de la Chambre haute, est également membre du cabinet gouvernemental et responsable de la justice. Les lords légistes sont nommés par la Couronne sur ses propositions, ils forment la Cour d’Appel ultime pour les affaires civiles et pénales. Son pouvoir législatif est limité, malgré le droit d’amendement et l’initiative des lois hors du domaine des finances que possède la Chambre. Il est possible, pour jouer plus activement dans la vie politique, qu’un lord renonce à son titre et son siège en échange du droit de participation aux élections législatives de la Chambre des Communes.
Les membres du Parlement sont assurés de privilèges : d’une immunité complète pour les propos tenus et les actions accomplies au sein du Palais. Ils sont protégés contre toute poursuite civile, mais pas pénale. La Chambre des Communes possède une large autonomie dans son fonctionnement et peut exclure, suspendre, réprimander, amender voire emprisonner les sources d’obstacles à ses privilèges et les outrages au Parlement. Ce dernier est souverain : il n’est limité ni dans l’application des lois ni par un contrôle de validité quelconque, comme un contrôle de constitutionnalité. Les tribunaux ne peuvent que s’incliner devant la loi. La modération législative revient indirectement à l’Exécutif, puisque c’est ce dernier qui est à l’origine d’environ 90% des lois.

b) Le Pouvoir Exécutif : En théorie, le système de Westminster est une monarchie parlementaire. Le pouvoir Exécutif se divise donc entre la Couronne et le gouvernement.
Mais l’influence du monarque est théorique seulement, puisqu’il règne mais ne gouverne pas. D’après Bagehot, dans son livre The English Constitution : le monarque a « le droit d’être consulté, le droit d’encourager et le droit d’avertir. » En revanche, il n’occupe pas un rôle central au sein de la politique nationale : Il a officiellement des pouvoirs de réserve que qu’il n’utilise pas dans la pratique ou sous conseil du premier ministre uniquement. La Couronne peut dissoudre et re-convoquer le Parlement à la demande du Premier Ministre mais ne peut que difficilement s’y opposer. Elle nomme le Premier Ministre et ses ministres, mais son choix lui est en quelque sorte dicté. Le monarque est la « source de toute justice, » en ce qu’il peut remettre tout ou partie de toute peine, et la « source de tout honneur, » puisqu’il attribue les postes de hauts fonctionnaires (avec le Premier Ministre) et les Ordres honorifiques. En fait, son rôle reste principalement représentatif : rehausser son image, celle du régime, et celle du pays. Le véritable pouvoir exécutif appartient aux « ministres de Sa Majesté. »
Le Premier Ministre possède la majorité du pouvoir exécutif. C’est lui qui préside les réunions du cabinet. Il se rend à la Chambre des Communes deux fois par semaine pour expliquer sa politique et s’occupe de rencontres internationales aussi bien que de tâches administratives. Autour de lui gravitent le bureau du cabinet, un bureau privé, un service de presse et des conseillers spécialisés. Il nomme les ministres et le cabinet avec approbation de la Couronne, ainsi que les pairs à vie et les pairs héréditaires de la Chambre des Lords, les directeurs généraux des entreprises nationalisées, les présidents des commissions royales, les évêques, les titulaires de certaines chaires d’université, ainsi que les présidents du Conseil des Arts et du Conseil national des sports. C’est le Premier Ministre qui définit l’ordre du jour du cabinet, le moment de la mise en application de leurs décisions. Il est à l’initiative de toutes les lois fondamentales et son approbation y est nécessaire avant soumission au Parlement. Il peut également dissoudre ce dernier ce qui constitue une arme redoutable puisqu’il peut choisir le moment de l’élection. Mais sa politique se doit d’être modérée face aux groupes de pression à la base des partis, au cabinet de l’opposition, ainsi qu’au souverain qui en théorie lui est supérieur, aux Lords qui peuvent repousser un projet de loi jusqu’à un an.
Le cabinet, quant à lui, est le « comité directeur » du gouvernement. Il est modelable selon les souhaits du Premier Ministre, mais on y retrouve des constantes : celle du Lord President of the Council, du Lord Privy Seal, du Chancellor of the Duchy of Lancaster, du lord chancelier, du ministre de l’Intérieur, du chancelier de l’Echiquier… Ils sont tous députés de la majorité à la Chambre des Communes, ce qui en France par exemple, ne serait pas forcément le cas (les ministres députés doivent d’ailleurs laisser leur place à l’assemblé à leur suppléant). Son rôle est de mettre en œuvre la politique, intérieure et étrangère, définie en campagne électorale ; la concrétisation passe donc par des textes de loi. Le principe de responsabilité collective est tel que le cabinet se doit de donner au souverain un avis unanime. La politique des ministres doit être conforme à celle du gouvernement. En cas de dissidence, un ministre doit démissionner. La Chambre des Communes peut toutefois démettre un cabinet entier par une motion de censure. Le cabinet est ainsi responsable devant le parlement.

C) Le pouvoir judiciaire : Le système judiciaire de Westminster est organisé selon une hiérarchie des normes, avec en haut de l’échelle la Haute Cour de justice, la Cour de la Couronne et la Cour d’Appel (en Angleterre et Irlande du Nord), la Court of Sessions pour l’Ecosse, et la Chambre des Lords sur tout le territoire.
Le règne de la loi est imposé à toutes les échelles. Mais le Judiciaire reste indépendant, dans la limite du possible au sein d’un système où la séparation des pouvoirs est aussi souple, vis-à-vis du Législatif : les juges ont le dernier mot en matière d’interprétation des lois. Celles-ci étant souvent vagues et imprécises, les juges se doivent alors d’appliquer un jugement de valeur et de prendre position. Les juges sont aussi inamovibles, donc protégés de l’Exécutif. Un juge de cour supérieure (lord chancelier exclu) n’est démis de ses fonctions que s’il s’est mal conduit et que les deux Chambres demandent sa démission (depuis 1981). Leur salaire est également garanti par la loi sur le budget incompressible de l’Etat. Pour les cours inférieures, les textes de loi sont différents les uns des autres : leur magistrature peut être révoquée ou renouvelée par le lord chancelier. Pour les magistrates’ courts, plus basses, il n’a pas besoin de donner de motif.
On peut presque considérer cette indépendance comme un privilège parmi ceux déjà acquis, mais elle sous-entend des efforts de la part des juges : notamment celui de s’abstraire totalement de ses préjugés politiques. Les juges ne peuvent pas non plus se renseigner sur les motivations des législateurs. Ils doivent interpréter la loi personnellement. Dans l’exercice de leurs fonctions, les juges ne peuvent pas être poursuivis en dommages et intérêts. La décision du juge, même injustifiée, a force exécutoire si elle est prise dans le cadre de ses compétences. S’il agit en dehors de ses attributions, le juge peut être puni en cas de mauvaise foi ou de malhonnêteté. Les juges des magistrates’ courts n’ont aucune immunité ; pour les juges des juridictions supérieures, la compétence sur le droit qui leur est attribuée est presque illimitée. Pour faire respecter leurs décisions, les magistrats ont également accès à la mesure du Contempt of Court. Celle-ci sert à empêcher les obstacles aux audiences et à protéger le cours normal de la justice. Elle peut prendre un rôle de sanction pénale et civile. Dans un tribunal, la sanction donnée ainsi par le juge est absolue, on ne peut y faire appel que depuis 1960. Si l’offense est extérieure, c’est le tribunal de la Haute Cour de justice qui la prendra en charge.
Le pouvoir judiciaire est toutefois limité par le manque de séparation rigide des pouvoirs. C’est en effet l’organe exécutif (lord chancelier, Premier Ministre) qui nomme les juges. Il n’y ni procédure formelle de sélection, ni de garantie de l’objectivité de ces nominations. Il risque donc d’y avoir conflits d’intérêts. La promotion des juges vers la Cour d’Appel ou la Chambre des Lords ne se fait que par le lord chancelier. De plus, la souveraineté du Parlement empêche les tribunaux de déclarer une loi comme anticonstitutionnelle : ils ne peuvent que se soumettre aux travaux du Législatif. Mais en pratique, les juges ont établi la majorité du droit, puisque les textes législatifs sont utilisés en fonction du sens que le Judiciaire leur donne. Ainsi avec l’affaire Anisminic Ltd vs. Foreign Compensation Commission (1969), qui illustre le refus des légistes de se faire contraindre par l’appareil législatif.

II) Mais les institutions du système de Westminster n’ont pas été définies résolument dans une Constitution. Ce système s’est forgé petit à petit à travers plusieurs textes majeurs. Il fonctionne aussi grâce à un certains nombres de règles implicites (conventions) ou encore grâce au bipartisme. Il a également réussi à s’implanter dans de nombreux autres pays ce qui témoigne de son efficacité.

a)Tradition, Conventions et pratique du pouvoir :Le Royaume-Uni n’a pas de Constitution au sens formel du terme. C’est une succession de textes ajoutée à un certain nombres de traditions qui définit les règles des institutions politique du pays.
La Magna Carta de 1215 abolit ainsi l’arbitraire royal et établit le conseil des vassaux, qui pouvaient émettre des pétitions et le droit au consentement de l’impôt. Puis la Petition of Rights de 1628 renforça encore les principes énoncés dans la Magna Carta, avec le droit pour le parlement de voter les impôts et interdiction totale des arrestations sur le fondement de l’arbitraire royal. C’est aussi dans ce sens que le fameux « Habeas Corpus » entre en vigueur dès 1679, interdisant toute arrestation prolongée. Le Bill of Rights, en 1689, consacre les prérogatives du Parlement : le roi n’a plus le droit de révoquer les lois votées par celui-ci, ni de prendre de décision en matière de défense (en temps de paix) ou d’impôts sans consentement du parlement. L’Act of Settlement enfin, signé en 1701, soumet définitivement le pouvoir du roi à celui du Parlement puisque c’est le dernier qui fixe les règles de la monarchie et que le monarque est sous son contrôle.
Les conventions jouent un rôle extrêmement important dans le système de Westminster. En effet, il existe au Royaume-Uni et dans d’autres pays utilisant ce système, de nombreuses règles implicites et non écrites qui font que le système fonctionne (même sans constitution dans le cas du Royaume-Uni). C’est le cas par exemple du poste de Premier Ministre qui n’est souvent pas prévu formellement dans les textes, ou encore du fait que le monarque ou le chef de l’Etat n’ait qu’un rôle représentatif alors que la constitutions où les textes fondateurs lui octroient théoriquement plus de pouvoir.

b) Le Bipartisme : Alors que l’on pourrait penser qu’un régime parlementaire tel que le système de Westminster serait voué à l’inefficacité et à l’instabilité ministériel (ex : la IVème république en France), le régime est au contraire stable et fait émerger aisément une polarisation entre deux tendances structurées (partis ou coalition). Ceci est d’abord dû au système électoral. En effet, contrairement à l’élection à la proportionnelle, le Royaume-Uni mais aussi l’Inde par exemple utilise le un système de désignation des députés par scrutin majoritaire à un tour dans chaque circonscription. Ce système favorise l’émergence de deux grands partis antagonistes dans la mesure où les électeurs préfèreront voter pour le candidat qui a le plus de chances de battre le candidat qu’il aime le moins et non de voter pour le candidat qu’il préfère. De plus, le fait que la désignation des députés s’effectue par circonscription majore quasi-systématiquement le nombre de députés obtenus par le parti majoritaire par rapport au nombre de voix qu’il a obtenu. Ainsi par exemple, en 1983 l’alliance entre les libéraux et les sociaux-démocrates a recueilli 25% des voix pour n’obtenir au final que 3.5% car elle n’est arrivée en tête que dans peu de circonscriptions. A l’inverse, le parti travailliste avait alors obtenu 32% des sièges pour un score à peine supérieur (28%).
Le bipartisme dans le système de Westminster est également caractérisé par une loyauté traditionnelle envers son parti. Contrairement au Congrès américain, il est rare de voir un parlementaire britannique de la majorité s’opposer à la politique du gouvernement ou lui poser des questions dérangeantes, et c’est bien là un des points majeurs de la divergence entre les deux systèmes puisque cela résulte de la séparation plus ou moins souple des pouvoirs. A l’inverse, si le Premier Ministre devient trop impopulaire et qu’il risque de faire perdre sa majorité aux prochaines élections, son parti peut le contraindre à la démission (ex. : M. Thatcher en 1990) ce qui ne serait pas le cas en France ou aux Etats-Unis où il n’y a pas de primaires internes au parti du président lorsque celui-ci décide de se représenter. Les Whips, députés particuliers chargés de transmettre aux parlementaires de la majorité les consignes de vote et en retour de transmettre au gouvernement les doléances des parlementaires, sont aussi un facteur important de cohésion dans les partis.
Enfin le fait de donner droit au principal parti d’opposition à un Shadow Cabinet et d’être reconnu comme «Loyale Opposition de sa Majesté » entérine encore plus le bipartisme.

c) Un système qui a su s’exporter et s’adapter : Le système dit de Westminster a été repris dans des versions plus ou moins nuancées dans la plupart des anciennes colonies anglaise (Canada, Australie, Inde, Nouvelle Zélande). Ces pays ont aussi adopté un système parlementariste où les assemblés ont la prépondérance et où le chef du gouvernement détient la principale composante du pouvoir exécutif. Ainsi au Canada, la reine du Royaume-Uni est reconnue comme le monarque du pays et officiellement, toute loi adoptée par les Assemblées doit être validée par la reine qui d’ailleurs constitue la première « Assemblée » du Parlement canadien avant les deux chambres. Elle nomme son représentant : le gouverneur général (sous conseil du Premier Ministre) qui lui-même nomme l’ensemble des sénateurs. La reine est également officiellement monarque et chef de l’Etat dans d’autres pays (ex : Australie, Jamaïque, Papouasie Nouvelle-Guinée…).
L’Inde est un cas un peu particulier. Elle applique le système de Westminster en y ajoutant un système fédéral ressemblant à celui des Etats-Unis avec une hiérarchie verticale des institutions (les Etat, les panchâyats). Ce système a l’avantage de différer la vie politique dans chaque Etat (différents partis présents) tout en permettant la même efficacité des institutions politiques. Le grand changement tient au fait qu’au lieu d’avoir deux partis majeurs, on a ici deux coalitions (composée le plus souvent d’un ou deux partis nationaux meneurs avec des partis régionaux). Le véritable pouvoir exécutif appartient au premier ministre mais le président, garant des institutions, est le véritable chef de l’Etat. L’Inde se détache ainsi du système de Westminster, car le chef de l’Etat est élu par suffrage indirect sans être le représentant de la reine. Ainsi, le système de Westminster à put être adapté pour former des régimes stables et efficaces dans d’autres pays, en alliant à ses caractéristiques principales (un pouvoir législatif fort, notamment) à des nuances nécessaire à l’adaptation du régime en fonction de la situation de chaque pays (ex : le fédéralisme indien permet de s’adapter aux grandes divergences de cultures ou de religion qui existent dans ce pays).

Le système de Westminster apparaît donc comme un modèle stable, puisqu’il est en application depuis plusieurs décennies dans de nombreux pays différents comme l’Australie, le Canada, l’Inde, la Nouvelle-Zélande ou encore la Thaïlande, et depuis plusieurs siècles au Royaume-Uni. Cela prouve par ailleurs qu’une séparation très rigide des pouvoirs, comme aux Etats-Unis, n’est pas une contrainte absolue au bon fonctionnement d’un régime, puisqu’ici chaque pouvoir déborde sur les autres. Ainsi, Westminster constitue le deuxième grand modèle de système démocratique, à l’opposé de celui des Etats-Unis, celui d’une séparation souple des pouvoirs.

Bibliographie :

-Les systèmes politiques des pays de l’union européenne, sous la direction d’Yves Guchet, Editions Armand Colin, 1994
-Le système politique britannique, De Winston Churchill à Tony Blair, Jacques Leruez, Editions Armand Colin, seconde édition de 2001
-Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Olivier Duhamel, Editions Le Seuil, Paris, 2009.